تعامل کشور شدن و عضویت در سازمان ملل متحد از منظر حقوق بین الملل
سید یاسر ضیایی

به دنبال جدی شدن موضوع عضویت فلسطین در سازمان ملل متحد سوالاتی از حقوق بین الملل دوباره مطرح می شوند. برای درک مفهوم عضویت فلسطین در سازمان ملل و کشور شدن فلسطین نگاهی کوتاه به برخی ابعاد حقوقی آن داشته ام.

۱. تفاوت کشور شدن با عضویت در سازمان ملل متحد: بايد توجه داشت كه از يك منظر عضويت در سازمان ملل مشروط به كشور بودن آن دولت است؛ چرا كه بند 1 ماده 4 منشور صحبت از «كشور» (state) شیفته صلح مي كند و نه مثلاً «موجوديت» (entity) شیفته صلح. اما از منظري ديگر كه مبتني بر رويه سازمان ملل متحد است عضويت برخي موجوديت ها در مجمع عمومي سازمان ملل در حالي بوده است که در كشور بودن آنها ترديد وجود داشت حكايت از رويكردي ديگر دارد. به طور مثال عضويت بلاروس در زماني كه تحت حاكميت شوروي قرار داشت موجب شد تا در شرط بودن كشور بودن متقاضي عضويت در سازمان ملل ترديد ايجاد شود. در هر صورت به نظر مي رسد كه موافقت اكثريت اعضاي مجمع عمومي و شوراي امنيت در خصوص عضويت يك دولت، به معناي شناسايي ضمني اين موجوديت به عنوان يك «كشور» از سوي جامعه بين المللي است. لذا طرح اين شرط براي عضويت نمي توان موضوعيت منطقي داشته باشد.
اما بايد توجه داشت كه حتي اگر عضويت در سازمان ملل مشروط به كشور بودن باشد، كشور بودن مستلزم عضويت در سازمان ملل نيست همانطور كه در حال حاضر برخي كشورها عضو سازمان ملل نيستند مانند تايوان، كوزوو و اوستياي جنوبي. در واقع كشورها مختار هستند تا بر اساس معيارهاي مذكور در كنوانسيون مونته ويدئو كشوري را به رسميت بشناسند و با آن روابط حقوقي و سياسي خود را آغاز كنند اما عضويت در سازمان ملل تنها مي تواند مسئوليت دولت ها ناشي از شناسايي نامشروع را از بين ببرد. به طور مثال چنانچه كوزوو به عضويت سازمان ملل درآيد، ديگر نمي توان مسئوليت كشورهاي شناسايي‌كننده اين دولت در قبال صربستان را در برابر نهادهاي سازمان ملل مطرح نمود.
باید توجه داشت که عضويت در سازمان ملل به معناي شناسايي آن كشور از سوي تمام كشورهاي عضو نيست چنانچه در زمان عضويت اسرائيل در سازمان ملل در سال 1948 بسياري از كشورهاي عربي بر آن تأكيد نمودند. همچنین عدم عضويت در سازمان ملل به معناي عدم بهره مندي كامل از حقوق منشور ملل متحد نيست. ماده 32 منشور كشورهاي غيرعضوي كه طرف يك اختلاف هستند لازم است تا در مذاكرات مربوط به آن در شوراي امنيت بدون حق رأي دعوت شود و همچنين ماده 38 شوراي امنيت به طرف هاي هرگونه اختلاف بين المللي كه شامل كشورهاي غيرعضو مي شود، اجازه داده است تا توجه شوراي امنيت را براي حل مسئله جلب نمايد. همچنین کشورهای غیر عضو می توانند با تصویب اساسنامه دیوان بین المللی دادگستری و یا پذیرش شروط شورای امنیت، در دیوان بین المللی دادگستری نیز طرح دعوا نمایند.
ممكن است كه درخواست متقاضي عضويت در سازمان ملل از سوي شوراي امنيت رد شود اما از سوي مجمع عمومي مترتب آثاري حقوقي شود: ممكن است به عنوان كشور غيرعضو ناظر پذيرفته شود مانند واتيكان، ممكن است به عنوان موجوديت ناظر پذيرفته شود مانند نهضت آزاديبخش فلسطين و ممكن است تنها به عنوان يك كشور مورد شناسايي قرار بگيرد بدون عضويت ناظر. در صورت وتوي عضويت فلسطين از سوي امريكا، حالت سوم براي فلسطين متصور خواهد بود.
۲. نظریات مشورتی دیوان بین المللی دادگستری در خصوص عضویت در سازمان ملل متحد: در خصوص عضويت يك كشور جديد در سازمان ملل متحد تاكنون دو نظريه مشورتي از ديوان بين المللي دادگستري صادر شده است؛ يك در سال 1947 به دنبال شرط گذاري برخي كشورها در پذيرش عضويت كشورهاي جديد و ديگري در سال 1948 در خصوص روند شكلي پذيرش عضويت دولت جديد در سازمان ملل متحد. به عبارت ديگر نظريه اول مرتبط با حقوق ماهوي و نظريه دوم مرتبط با حقوق شكلي پذيرش كشور جديد در سازمان ملل متحد است.
الف) در نوامبر 1947 مجمع عمومي درخواستي را ديوان بين المللي دادگستري ارائه نمود كه بر اساس آن نظر مشورتي ديوان را در خصوص اين سؤال جويا شد: آيا يك عضو ملل متحد بر اساس ماده 4 منشور حق دارد كه به دنبال رأي خود در شوراي امنيت يا مجمع عمومي براي پذيرش يك كشور به عضويت سازمان ملل، رضايت خود را مشروط به شرايطي نمايد كه در پاراگراف اول ماده 4 ذكر نشده باشد؟ به طور خاص آيا چنين عضوي ضمن شناسايي شرايط موجود در ماده 4 مي تواند رضايت خود براي پذيرش كشور جديد را مشروط به پذيرش كشوري ديگر نمايد؟
هرچند بزرگترين ايراد به صلاحيت ديوان اين بود كه موضوع مسئله سياسي است و از صلاحيت ديوان خارج است اما ديوان وارد رسيدگي شد و به اين نتيجه رسيد كه شرط گذاري براي عضويت يك كشور در سازمان ملل خارج از شروط ماده 4 منشور امري سياسي است. ماده 4 منشور اين شرايط را در نظر گرفته است: الف) كشور بودن ب) صلح جو بودن ج) پذيرش تعهدات منشور د) قادر به ايفاي اين تعهدات و هـ) مايل بودن به ايفاي اين تعهدات. اين شرايط براي عضويت نه تنها ضروري است بلكه كافي نيز هست. احراز تمام اين شرايط در صلاحيت سازمان ملل است. قضاوت سازمان به معناي قضاوت دو نهاد مذكور در بند 2 ماده 4 يعني مجمع عمومي و شوراي امنيت است.
ماده 60 آئين نامه داخلي شوراي امنيت صلاحيت تشخيص اينكه كشوري صلح جو و قادر به اجراي تعهدات منشور هست يا نه را به خود شوراي امنيت داده است.ديوان بيان مي دارد كه هرچند احراز شرايط ديگري كه مرتبط با شرايط مذكور در ماده 4 منشور است قابل بررسي است اما اين بررسي بايد از سوي شوراي امنيت و مجمع عمومي صورت گيرد. در هر صورت اعمال شروط حقوقي مذكور در بند 1 ماده 4 لازم و اعمال شروط سياسي ممنوع است.
ب) در سال 1948 ديوان بين المللي دادگستري به بررسي اين مسئله نشست كه آيا اعضاي شوراي امنيت در زمان اعلام رضايت به عضويت يك دولت در سازمان ملل حق دارند شروطي را مطرح نمايند؟ در واقع در چهارمين نشست مجمع عمومي درخواست پذيرش 9 كشور يعني اتريش، ايرلند، ايتاليا، سيلان، كره، پرتغال، اردن، فنلاند و نپال كه از سوبي شوراي امنيت رد شده بود را مورد بررسي قرار داد. مجمع عمومي در نوامبر 1949 تأكيد نمود كه اين 9 كشور طرفدار صلح و قادر به رعايت تمام تعهدات منشور هستند و لذا حق عضويت در سازمان ملل را دارند. لذا مجمع عمومي اين درخواست را به شوراي امنيت ارسال نمود تا به معيارهايي كه در نظريه مشورتي قبلي ديوان بين المللي دادگستري در خصوص عضويت در سازمان ملل منتشر شد تن در دهد و از حق وتو در خصوص عضويت اين كشورها استفاده نكند.
ديوان بين المللي دادگستري به اين نتيجه رسيد كه بند 2 ماده 4 منشور متشكل از دو بخش است: بر اساس توصيه شوراي امنيت و تصميم مجمع عمومي. از آنجا كه قبل از عبارت «توصيه» از كلمه «بر اساس» (upon) استفاده شده است دال بر اين است كه اين شرط، شرط لازم پيش از تصميم مجمع عمومي است. ديوان كار خود را تفسير منشور اعلام نمود و شناسايي معناي طبيعي و عادي عبارات. ديوان به ساير تفاسير مربوط به اين ماده اشاره نكرد از آنجا كه تفسير ذكر شده را معناي عادي اين عبارت دانست و آن را داراي ابهام تشخيص نداد (ماده 31 كنوانسيون وين در خصوص حقوق معاهدات). به همين دليل ديوان از رجوع به مذاكرات مقدماتي (travaux prepratories) خودداري نمود و بيان نمود كه دادگاه زماني به مذاكرات مقدماتي رجوع مي كند كه ابهامي در عبارات يك معاهده تشخيص دهد. از نظر ديوان، منشور هيچگونه سلسله مراتبي ميان شوراي امنيت و مجمع عمومي در نظر نگرفته است و رابطه اين دو نهاد مبتني بر همكاري است.  در نهايت ديوان با 12 رأي در مقابل 2 رأي به اين نتيجه رسيد كه مجمع عمومي نمي تواند تصميم شوراي امنيت را تحت تأثير قرار دهد و مستقلاً كشوري را به عضويت سازمان بپذيرد.
قاضي آلوارز (Alvarez) در نظر مخالف خود بيان داشت كه حق وتو به عنواني حقي در نظر گرفته شده است تا جلوي نقض يا تهديد صلح و امنيت بين المللي را بگيرد اما چنانچه از اين حق برخلاف اين موضوع استفاده شود حق وتو عليه اهداف سازمان ملل متحد عمل كرده است. لذا از نظر آلوارز، مجمع عمومي حق دارد از شوراي امنيت بخواهد تا دلايلش براي رد عضويت يك كشور را بيان نمايد. همچنين قاضي آزودو (Azevedo) معتقد بود كه ميان «فقدان توصيه» و «عدم توصيه» تفاوت وجود دارد. از نظر وي سؤال طرح شده ناظر بر «عدم توصيه» است. در هر صورت مجمع عمومي حق دارد در مورد تمام موضوعات مربوط به سازمان ملل نظارت داشته باشد و در صورد عدم توصيه شوراي امنيت، مجمع عمومي مي تواند گزارش را براي بررسي بيشتر به شوراي امنيت بفرستد.