در روز 17 مارس 2011 مطابق با 27 اسفندماه 1389 شوراي امنيت قطعنامه 1973 را براي ايجاد منطقه پرواز ممنوع بر فراز ليبي ايجاد نمود كه به دنبال آن كشورهاي مختلفي به اعزام نيروي دريايي و هوايي به ليبي اقدام نمودند. ذكر چند نكته حقوق بين المللي پيرامون اين قطعنامه قابل ذكر است:
1. اين قطعنامه واجد يك مقدمه و يك متن 29 ماده اي و دو ضميمه (تحريم مسافرتي و مالي هفت نفر از مسئولان ليبيايي) است. اين قطعنامه پس از قطعنامه 1970 شوراي امنيت که به استناد ماده 41 مذكور در فصل هفتم منشور ملل متحد تصويب شد در شورای امنیت مورد پذیرش قرار گرفت. قطعنامه 1970 تنها به اعمال فشارهاي غيرقهري مانند تحريم مسافرتي، مالي، نظامي، دستور به كشورهاي عضو ملل متحد براي بازرسي كشتي و هواپيماهاي مشكوك به حمل كالاهاي تحريم شده، منع صدور كالاهاي نظامي، مزدوران و كمكهاي مالي به ليبي و ارجاع وضعيت ليبي به ديوان بين الملل كيفري اقدام مي كند. اين قطعنامه همچنين كميته اي متشكل از اعضاي شوراي امنيت براي نظارت بر اين قطعنامه تأسيس مي كند. اما قطعنامه 1973 با يادآوري تعهدات قبلي در ارتباط با ليبي و احراز نقض اين قطعنامه از سوي حاكمان ليبي، به ايجاد منطقه پرواز ممنوع بر فراز سرزمين ليبي اقدام مي نمايد. در كنار اين تصميم، فشارهاي ديگري نيز وضع مي شود مانند ممنوعيت پرواز و فرود تمام هواپيماهاي ليبيايي در سرزمين كشورهاي عضو.
2. بخش مهم قطعنامه 1973 ايجاد منطقه پرواز ممنوع (no-fly zone) است. ايجاد اين منطقه از سوي شوراي امنيت مسبوق به سابقه است كه مهمترين آنها در قضاياي منطقه كردنشين عراق و يوگسلاوي سابق بوده است. شوراي امنيت براي اجرايي كردن اين قطعنامه از تمام كشورها دعوت بعمل آورده است. موضوع اصلی این است که شورای امنیت این تصمیم را بر مبنای چه ماده ای از منشور گرفته است. هرچند قطعنامه به فصل هفتم منشور ملل متحد اشاره دارد اما باید توجه داشت که ماده 42 منشور که اجازه اقدام قهری به شورای امنیت را می دهد از سوی ماده 43 منشور تخصیص خورده است و این اقدام را تنها از رهگذر نیروی نظامی ملل متحد قابل اجرا می داند که هیچگاه این نیروی بین المللی تشکیل نگردید. ممکن است تصور شود که اقدام شورای امنیت بر مبنای ماده 36 منشور ملل متحد مذکور در فصل ششم است که طبق آن شورای امنیت می تواند در راستای حل و فصل یک اختلاف بین المللی هرگونه توصیه ای را به اعضا نماید. صرف نظر از تصریح قطعنامه به فصل هفتم منشور و تردید در بین المللی بودن اختلاف در وضعیت لیبی، جای این نکته باقی است که قطعنامه لحنی الزامی و غیرتوصیه ای به کار برده است. لذا از این عملیات ها به عملیات نیروهای حافظ صلح با حضور نیروهای ائتلافی یاد می شود که آن را استعاراً مربوط به فصل شش و نیم منشور می دانند!
3. به دنبال دعوت شورای امنیت کشورهای امریکا، فرانسه، انگلیس، کانادا، بلژیک، دانمارک، ایتالیا، یونان، هلند، نروژ، رومانی، اسپانیا، ترکیه، امارات و قطر نیروهای نظامی خود را به لیبی گسیل نمودند. پس از حضور نیروهای نظامی برای اجرای اهداف قطعنامه اولین موضوعی که مطرح می شود فرماندهی عملیات است چرا که کشورها عملاً امکان اقدام به طور انفرادی در یک عملیات را ندارند. هرچند یک هفته اول فرماندهی این عملیات میان امریکا و فرانسه تعارف می شد اما نهایتاً این سازمان پیمان آتلانتیک شمالی (ناتو) بود که این مسئولیت را عهده دار گردید. اما این تقبل مسئولیت با چند نکته مواجه است: اول اینکه اساسنامه این سازمان اقدام نظامی را تنها در مورد دفاع مشروع جمعی امکانپذیر دانسته است و امکان اقدام به طور پیشدستانه و یا در مواردی که جنگ داخلی در جریان است را پیش بینی نکرده است. هرچند در نشست سران ناتو در سال 2010 تصمیماتی صورت گرفت و سیاست دفاعی جدید ناتو تعریف گردید اما ارزیابی حقوقی این تصمیم در ساختار داخلی ناتو و امکان نقض اساسنامه از سوی این تصمیمات بعدی قابل تحقیق است. اگر به این نتیجه برسیم که اقدام ناتو خارج از حدود صلاحیت این سازمان است مسئله قانونی بودن فرماندهی عملیات سپیده دم اودیسه در لیبی زیر سوال می رود. ممکن است ادعا شود که اقدام ناتو شرکت در اقدام نظامی نیست و تنها فرماندهی عملیات را به عهده گرفته است. در این خصوص سوال دوم مطرح می شود: آیا اعلام فرماندهی عملیات از سوی دبیرکل ناتو از سازوکارهای داخلی به طور صحیح عبور کرده است؟ این موضوع وقتی اهمیت می یابد که بدانیم برخی کشورهای عضو ناتو با این تصمیم مخالفت کرده اند مانند کشور آلمان و ترکیه.
3. حال باید دید که مسئولیت اقدامات متخلفانه احتمالی (مانند حمله به غیرنظامیان) در این عملیات با کیست؟ با کشور متخلف، ناتو، کمیته نظامی شورای امنیت و یا سازمان ملل متحد در کل؟ چنانچه فرماندهی ناتو مورد پذیرش کمیته نظامی شورای امنیت قرار گیرد و ناتو موظف به ارائه گزارش عملیات به این کمیته شود از این پس می توان اقدام نیروهای ائتلافی را سازماندهی شده تلقی نمود و قائل به تفکیک مسئولیت شویم. در این حالت چنانچه تخلف در فرماندهی باشد مسئولیت با فرمانده و چنانچه تخلف موردی باشد مسئولیت با کشور متخلف است (باید موضوع جنایت جنگی را مستثنا نماییم که از نظر اساسنامه دیوان بین المللی کیفری دستور فرمانده در شرایطی رافع مسئولیت کیفری مباشر نمی شود). نکته جالب توجه آن است که برخی کشورهای حاضر در عملیات یا عضو ناتو نیستند مانند امارات و قطر و یا با فرماندهی ناتو کلاً یا جزئاً مخالفت کرده اند مانند ترکیه. باید توجه داشت موضوع فرماندهی نیروهای ائتلافی با عضویت در ناتو متفاوت است و فرماندهی عملیات به معنای رابطه سازمانی در چارچوب ناتو نیست بلکه به معنای رابطه سازمانی در چارچوب سازمان ملل متحد است. در خصوص مخالفت با فرماندهی مورد تأیید شورای امنیت ممکن است مسئولیت دولت در قبال سازمان ملل مطرح شود و در صورت تخلفات جنگی می تواند مستقلاً مسئول قلمداد شود.
4. نکته دیگر در قطعنامه 1973 ابهام در حدود اقدام و مدت زمان حضور نیروهای نظامی ائتلافی است. در حالی که قطعنامه در بند 8 از امکان هرگونه اقدام ضروری (all necessary measures) برای حفاظت از مردم غیرنظامی لیبی به میان آورده است اما به دو دلیل نمی توان امکان عملیات های نظامی زمینی در لیبی را پذیرفت. اول آنکه قطعنامه در مقام بیان، صریحاً و در بخشی جداگانه به ایجاد منطقه پرواز ممنوع اشاره داشته است و جزئیات آن را بیان نمود و اگر اراده بر اقدام زمینی داشت به همین ترتیب به جزئیات آن می پرداخت ثانیاً در ادامه بند 8 از ممنوعیت اشغال سرزمینی لیبی سخن به میان آورده است. لذا می توان گفت عملیات زمینی تنها در موارد ضروری و به طور موقتی قابل انجام است. با این حال این سوال باقی می ماند که آیا محاصره دریایی لیبی از سوی امریکا و فرانسه مغایر با قطعنامه 1973 نیست؟
5. در خصوص مدت زمان حضور باید گفت که قطعنامه اشاره ای نداشته است اما از فحوای قطعنامه مشخص است که تا تضمین حقوق غیرنظامیان و اقدامات بشردوستانه این عملیات ادامه خواهد داشت. اما با توجه به اعلام موجودیت نیروهای انتقالی انقلابی، احتمال می رود نبرد تا پیروزی یک طرف ادامه خواهد داشت و لذا حضور نیروهای ائتلافی تا پیروزی یکی از دو طرف ادامه خواهد داشت. مورد عراق نیز نشان داد که حضور نیروهای ائتلافی به فرماندهی امریکا برای ایجاد منطقه پرواز ممنوع از سال 1991 تا سال 2003 زمانی که حکومت صدام سقوط کرد ادامه یافت.
۶. تغییر حکومت سوال دیگری است که در این رابطه مطرح است. اینکه آیا نیروهای نظامی می توانند در اجرای قطعنامه 1973 تا تغییر حکومت ادامه دهند یا خیر باید توجه داشت که هدف قطعنامه رسیدن به تضمین برای غیرنظامیان است و چنانچه این هدف با سرنگون کردن قذافی امکانپذیر باشد باید انجام شود اما نکته اینجاست که آیا سقوط قذافی لزوماً به معنای سقوط حکومت است؟ به عبارت دیگر آیا حکومت لیبی به شخص قذافی وابسته است یا ممکن است با حفظ ساختار شخص مسالمت دوست تری بر سرکار آید.
۷. با توجه به اینکه در لیبی وضعیت جنگ داخلی محرز است موضوع بی طرفی کشورها نیز مطرح است. به نظر می رسد کشورها همانطور که حق ندارند به نیروهای لیبی کمک نمایند و لیبی را تحریم نظامی کنند موظف به عدم کمک به شورشیان انقلابی و تحریم آنها نیز هستند اما این مطلب مورد توجه شورای امنیت قرار نگرفته است. موضوع تعارض قطعنامه 1973 و عرف حقوق بین الملل مخاصمات امر علی حده است. باید توجه داشت که ماده 103 منشور که تعهدات ناشی از منشور را در موارد تعارض تعهدات برتر می داند در مورد تعهدات قراردادی است و نه تعهدات عرفی.
سید یاسر ضیایی
