رای دیوان بین المللی دادگستری در دعوای میان آرژانتین علیه اروگوئه
سید یاسر ضیایی
دانشجوی دکترای حقوق بین الملل عمومی
1. مقدمه اي بر جايگاه محيط زيست در دادگاههاي بين المللي
موضوع محيط زيست در آراء مختلفي از داوري و قضايايي بين المللي به طور مستقيم و غيرمستقيم مطرح شده است. ديوان بين المللي دادگستري در قضايايي چون گابچيكوو ناگي ماروس، آزمايش هسته اي، زمين هاي فسفر در نائورو و دعاوي اخير كارخانه توليد خمير (آرژانتين عليه اروگوئه) و سم پاشي هوايي (اكوادور عليه كلمبيا) و ارتباط آن با ديگر شاخه هاي حقوق بين الملل را سنجيده است. ديوان دائمي بين المللي دادگستري نيز در قضيه صلاحيت سرزميني كميسيون بين المللي رودخانه اودر (Oder) اصل منافع مشترك (community interest) در حقوق بين الملل محيط زيست را به رسميت شناخت. قاضي ويرامانتري (Weeramantry) در قضيه آزمايش هسته اي (نيوزلند عليه فرانسه) بيان نمود كه ديوان در رأس دادگاههاي بين المللي است و لذا در خصوص اصول حقوق بين الملل محيط زيست خصوصاً مواردي كه به عنوان ميراث اشتراكات جهاني قلمداد مي شوند مسئوليت دارد. محدوديتهاي فني ديوان در خصوص محيط زيست باعث شد در سال 1993 شعبه دائم مسائل زيست محيطي را با 5 عضو ايجاد نمايد (طبق بند 1 ماده 26 اساسنامه). ديوان در قضاياي نائورو و گابچيكوو ناگي ماروس بيان داشت كه اين شعبه آماده رسيدگي به هر موضوع زيست محيطي است. با اين حال تاكنون هيچ پرونده اي از سوي طرفين دعوا به اين شعبه ارجاع نشده است.
در كنار اين ديوان كنوانسيون حقوق درياها (1982) نيز موجد يك دادگاه بين المللي (ITLOS) بود كه كشورهاي كمي به عضويت آن درآمدند. نهاد حل و فصل اختلاف سازمان تجارت جهاني نيز صلاحيت پرداختن به موضوعات زيست محيطي را براي خود احراز كرده است آنجا كه ماده 2 اساسنامه اين نهاد هيأت رسيدگي را ملزم مي كند تا گات و ديگر موافقتنامه هاي موجود را طبق حقوق بين الملل عمومي تفسير كنند. اين مرجع در قضاياي مختلفي چون دلفين ها و لاك پشت ها محيط زيست را بخشي از حقوق بين الملل عمومي دانست. اين مرجع در قضيه خط لوله گاز بيان داشت كه گات نبايد در انزواي كلينيكي از حقوق بين الملل عمومي (شامل حقوق بين الملل محيط زيست) بررسي شود.
در كنار اين نهادها مراجع رسيدگي كننده منطقه اي نيز به مقوله حقوق بين الملل محيط زيست پرداخته اند. تاكنون 13 پرونده زيست محيطي در نفتا مورد بررسي قرار گرفته است. موافقتنامه امريكايي براي همكاري زيست محيطي (NAAEC) نيز مكانيسمي را براي رسيدگي پيش بيني كرده با اين پيش فرض كه آزادي هرچه بيشتر تجارت و سرمايه گذاري موجب اجراي ضعيف تر قواعد زيست محيطي مي شود.
2. مروري بر دعواي آرژانتين عليه اروگوئه در ديوان بين المللي دادگستري
اختلاف دو ساله ساكنين ساحل رودخانه اروگوئه در آرژانتين با اروگوئه در خصوص صدور مجوز به يك كارخانه در كنار اين رودخانه و نگراني از خطرات احتمالي ناشي از اين كارخانه موجب شد تا آرژانتين در 4 مي 2006 دعوايي را عليه اروگوئه طرح نمايد. خواهان مدعي بود اروگوئه تعهدات ناشي از اساسنامه رودخانه اروگوئه (اساسنامه) را نقض كرده است. ديوان ضمن تأييد تخلف شكلي اروگوئه از اين معاهده، اين كشور را در تعهدات ماهوي متخلف ندانست. ديوان در اين رأي به اصول مختلفي از حقوق بين الملل محيط زيست پرداخت. در وهله اول ديوان اصل "بار اثبات دعوا بر دوش مدعي است" را به حوزه حقوق بين الملل محيط زيست تسري مي دهد و آرژانتين را موظف با ارائه اسنادي دال بر نقض اساسنامه مي كند. در واقع ديوان اين اصل در حوزه تعهدات عام الشمول نيز جاري مي داند. در وهله بعد ديوان به ماهيت كميسيون اداره رودخانه اروگوئه (CARU) مي پردازد و آن را براي تحقق تعهد به همكاري مذكور در ماده 1 اساسنامه مي داند. به نظر ديوان اين اساسنامه تعهدات ماهوي را به طور موسع اما تعهدات شكلي را به طور مضيق و كاربردي مطرح كرده است. اما اين دو دسته از تعهدات مكمل يكديگرند تا طرفين به هدف معاهده دست يابند. با اين حال اين معاهده دستيابي به اهداف معاهده را صرفاً از مسير تعهدات شكلي امكانپذير ندانسته و نقض تعهدات شكلي را لزوماً به معناي نقض تعهدات ماهوي ندانسته است. آرژانتين تعهدات ماهوي مختلفي را براي احراز تخلف اروگوئه بيان مي كند كه ديوان ضمن بررسي آنها عمل اروگوئه را مغاير با اساسنامه نمي پندارد. اين موارد عبارت بودند از تعهد به بهره برداري بهينه و معقول، تعهد به همكاري براي پرهيز از تغييرات اكولوژريكي، تعهد به آگاه كردن طرف معاهده و ... در ادامه عملكرد ديوان در اين قضيه مورد ارزيابي قرار مي گيرد.
3. ارزيابي عملكرد ديوان در قضيه آرژانيتن عليه اروگوئه
هرچند در گذشته قضايايي در نزد ديوان مطرح شده بود كه به طور مستقيم يا غيرمستقيم با موضوع محيط زيست مرتبط بود اما اين اولين مرتبه بود كه ديوان به موضوع محيط زيست بماهو مي پرداخت و رابطه آن را ديگر شاخه هاي حقوق بين الملل در پيش رو نداشت (قضيه سم پاشي هوايي نيز همين ويژگي را دارد كه در حال حاضر در حال رسيدگي است). هرچند نويسنده اي معتقد است كه در اين قضيه مناسبات ميان محيط زيست و حقوق معاهدات در ميان بوده است اما ديوان جز در يكي دو مورد به حقوق معاهدات اشاره مستقيمي نداشته است. ديوان در اين قضيه موضوعات متلفي از حقوق بين الملل محيط زيست را در آزمايشگاه رسيدگي قضايي قرار داد كه بعضاً قابل انتقاد است.
الف) اصل استفاده بهينه و معقول: اين اصل در ماده 1 اساسنامه رودخانه اروگوئه ذكر شده است. اصل استفاده معقول در اسناد بين المللي مختلفي چون ماده 21 كنوانسيون 1982 درياها، جنبه هاي اقتصاد بين المللي سياستهاي زيست محيطي مصوب سازمان همكاري اقتصادي و توسعه، منشور جهاني خاك شوراي فائو با عنوان rational use و كنوانسيون حفاظت افريقايي (1959)، اعلاميه استكهلم (1972)، كنوانسيون طبيعت اقيانوس آرام جنوبي (1976) تحت عنوان wise use ذكر شده اند. تفسير ديوان از اصل مذكور استفاده اي است كه موجب توسعه پايداري شود كه از محيط زيست رودخانه حفاظت بعمل آورد.
از نظر ديوان اين اصلي است كه به موجب آن طرفين متعهد به جلوگيري از آلودگي و حفاظت از آبزيان مي شوند. با اين حال ديوان اصل بهره برداري بهينه و معقول را هسته فعاليت كميسيون همكاري مي داند. شايد ديوان بر آن بوده تا بيان دارد كه ايجاد سازوكارهاي سازمان يافته بهتر مي تواند به اجراي اين اصل تحقق بخشد. با توجه به مجمل و مبهم بودن اين اصل چنين رويكردي صحيح است. اصل بهره برداري معقول پيوندي ميان حق بر تجارت و حق بر محيط زيست سالم است.
ب) تعهد به اطلاع رساني: يكي از اصول شناخته شده حقوق بين الملل محيط زيست لزوم انتشار (disclose) اطلاعات زيست محيطي براي عموم است. ديوان در اين قضيه ميان اطلاع رساني (informing) به كميسيون و آگاه سازي (notifying) دولت طرف معاهده تفكيك قائل شده است. در خصوص اطلاع رساني، ديوان آن را دنباله اصل پيشگيري مي داند و شامل طرفي نمي داند كه اقدامات زيانبخش پروژه اقتصادي فقط در قلمروي آن دولت محقق مي شود بلكه لازمه اين تعهد، فرامرزي بودن آثار زيست محيطي است. اما آگاه سازي زماني الزامي است كه كميسيون خطر زيست محيطي را محتمل تشخيص دهد. ديوان با تأييد ضمني اساسنامه كه اگر طرف معاهده به آگاه سازي اعتراضي نكرد طرف ديگر مي تواند مجوز عمليات را صادر نمايد به نوعي نمايندگي دولت در حفاظت از محيط زيست محلي را پذيرفته د حالي كه ذينفع واقعي ساكنين هستند.دولت طرف متعاهد تعهد به آگاه سازي بعضاً با تعهد ارزيابي زيست محيطي پيوند مي خورد.
ديوان بدون رجوع به تعريف اصل مذكور در ديگر اسناد بين المللي مانند موافقتنامه تجارت آزاد امريكاي مركزي (CAFTA) و ميگا به تفسير مضيق اين اصل دست زده است. چرا كه بطور مثال كفتا و ميگا افشاي اطلاعات لازم براي عموم يا حداقل تمام گروه هاي تحت تأثير (و نه طرفهاي معاهده) را لازم مي شمارند در حالي كه ديوان با قراردادي دانستن اين اصل اروگوئه را فقط ملزم به اطلاع رساني به كميسيون و آگاه سازي آرژانتين دانسته است نه اهميتي به مردم متأثر از خسارات زيست محيطي نداده است.
نكته ديگر اينكه ديوان در قضيه همكاري متقابل در امور كيفري (جيبوتي و فرانسه) تعهد به اطلاع ساني را تعهدي مي داند كه هم موضوعيت دارد و هم طريقيت. به عبارت ديگر طريقه دريافت اطلاعات توسط نهاد ذيربط اهميت دارد و كسب اطلاعات از سازمانهاي غيردولتي كفايت نمي كند.
ج) تعهد به ارزيابي زيست محيطي: يكي از جلوه هاي مناسبات ميان حقوق بين الملل محيط زيست و حقوق سرمايه گذاري در اصل ارزيابي زيست محيطي (environmental assessment) مشاهده مي شود. از نظر ديوان اروگوئه ملزم بوده است كه براي ارزيابي زيست محيطي پروژه ذيربط وقايع موجود را در اختيار كميسيون قرار دهد. اين وظيفه كميسيون است كه ارزيابي نهايي را انجام دهد. اين تعهد از ديد ديوان زماني براي اروگوئه ايجاد مي شود كه شركت ذيربط براي اخذ مجوز به نهاد صالح آن دولت مراجعه مي كند. همانطور كه گفته شد ذينفع واقعي در موضوع محيط زيست ساكنين منطقه محل عمليات هستند نه كميسيون يا دولت طرف معاهده.
با اين حال ديوان اصل ارزيابي زيست محيطي را في نفسه اصلي عرفي اعلام مي كند كه با اين شرايط الزام آور است: احتمال آثار شديدي برود، اين آثار زيست محيطي فرامرزي باشد و مربوط به منابع مشترك باشند. هرچند ديوان به اصل مذكور در موارد مشابه مانند ميگا و شركت مالي بين المللي رجوع نمي كند اما به تفكيك صورت گرفته در آن اسناد توجه دارد. در واقع اين دو سند ميان ارزيابي زيست محيطي قبل از شروع فعاليت اقتصادي و ارزيابي پس از آن تفكيك قائل شده اند و هركدام به يكي از اين حالت را برگزيده اند. اما ديوان هر دو نوع ارزيابي پيشيني و پسيني را براي كميسيون همكاري لازم مي شمارد. جالب توجه است درحالي كه در ابتداي رأي ديوان بر شخصيت حقوقي مستقل كميسيون تأكيد مي ورزد اما در اين قسمت رأي، كميسيون را خطاب قرار مي دهد در حالي كه طبق ماده 94 منشور فقط كشورهاي عضو متعهد به تبعيت از آراي ديوان هستند.
د) تعهد به پيشگيري از لطمه به محيط زيست: هرچند اصول اطلاع رساني و ارزيابي خود با هدف پيشگيري از خسارات زيست محيطي پيش بيني شده اند اما ديوان در اين قضيه به موضوع پيشگيري به طور مجزا نيز مي پردازد. ماده 17 اساسنامه به موضوع پيشگيري از آلودگي رودخانه اشاره دارد. ديوان اين اصل را عرفي دانسته و ريشه آن را در تعهد به تلاش معقول (due diligence) در حفاظت ازسرزمين دانسته است. ديوان در قضيه كانال كورفو بيان مي كند كه هيچ دولتي نبايد سرزمين خود را عامدانه براي نقض حقوق كشوري ديگر در اختيار ثالث قرار دهد. ديوان تعهد به اطلاع رساني به كميسيون را موجب همكاري ميان طرفين معاهده مي داند كه مقدمه اي براي اجراي تعهد به پيشگيري است.
جالب توجه است كه ديوان تدابير كميسيون همكاري را براي اجرايي شدن اصل پيشگيري كافي نمي داند و دولتها را موظف به اجراي قوانين داخلي خود نيز مي كند. همانطور كه ديوان توجه نموده يكي از افتراقات حقوق بين الملل محيط زيست با ديگر شاخه ها حقوق بين الملل مانند حقوق بشر در همين نكته است كه توسعه اين حقوق بيشتر با حقوق داخلي كشورها امكانپذير است تا با تحميل اصولي از حقوق بين الملل.
ديوان به نوعي اجراي همه تعهدات مذكور در اساسنامه رودخانه را براي اجراي اين اصل مهم در حقوق بين الملل محيط زيست مي داند. همانطور كه قاضي ترينداد در نظر جداگانه خويش بيان داشت حقوق بين الملل محيط زيست امروزه به سختي مي تواند اصل پيشگيري، احتياط و توسعه پايدار ناديده بگيرد.
از آنجا كه اصل پيشگيري قبل از بروز آلودگي مطرح مي شود در اين قضيه جايگاه مناسبي داشت چرا كه كارخانه مذكور هنوز شروع به فعاليت نكرده بود. اين اصل تفاوتهايي با اصل احتياط (precautionary) دارد. در حلي كه اولي ريشه در معاهدات بين المللي دارد و جنبه عرفي پيدا كرده است اصل احتياط در اواسط دهه نود از حقوق داخلي به حقوق بين الملل اعتلا يافت و در واقع از اصول كلي حقوقي است. اصل احتياط يك مرحله نزديكتر به خطر زيست محيطي نسبت به مرحله پيشگيري است. همانطور كه اعلاميه ريو بيان كرده در جايي كه تهديدي جدي يا خطر غيرقابل اجتناب نبايد از تدابير لازم غافل بود. ديوان مي توانست از فرصت بدست آمده براي تبيين تفاوتها و مناسبات اين دو اصل استفاده كند. ديوان عنصر پايداري (enduring) را از عناصر اصل پيشگيري دانست و تخطي موردي (isolated) اروگوه از قواعد آلودگي كميسيون اروپايي را مصداق نقض اصل پيشگيري ندانست. به نظر مي رسد ديوان در اين مورد دست به توسعه حقوق بين الملل عرفي زده است.
4. جمع بندي: فرصتي براي ديوان، تهديدي براي محيط زيست
ديوان دائمي دادگستري در قضيه صلاحيت سرزميني كميسيون بين المللي رودخانه اودر، رودخانه هاي مرزي را مشمول اصل منافع مشترك دانست. ديوان در اين قضيه اين اصل را بطور ضمني تأييد نمود كه بهره برداري معقول از يك رودخانه مرزي فقط در چارچوب همكاري و توسعه پايدار امكانپذير است. تأكيد ديوان بر اينكه تعهد به پيشگيري تعهدي است كه با همكاري حاصل مي شود و نه تعهدي انفرادي و متقابل مؤيد همين نكته است.
ورود ديوان به مسائل فني و تخصصي خصوصاً در قسمت مربوط به تعهد به حفاظت از محيط زيست (كه به پارامترهايي چون نيتروژن، نيترات و AOX مي پردازد) بيش از پيش اهميت شعبه محيط زيست ديوان را نشان مي دهد. همانطور كه قاضي سيما و الخصاونه در نظرات مخالف خود ديوان را متهم به عدم بهره گيري از كارشناسان علمي در تفسير صحيح قواعد حقوقي كردند. با ان حال رجوع به اين شعبه نياز به رضايت طرفين دعوا دارد.
حضور مؤثر سازمانهاي غيردولتي محيط زيستي (مانند Gualeguaychu assemblea) يكي ديگر از ويژگي هاي اين كار ديوان است. اين نهادها در قالب نهاد دوست دادگاه (amicus curea) وارد رسيدگي و ارائه مدارك شدند. ديوان در اين قضيه چند اصل بنيادي را عرفي اعلام مي كند. به عنوان مثال تعهد به حفاظت از تنوع زيستي (biodiversity) را براي اولين بار عرفي قلمداد مي كند. نكته مهم ديگر رويكرد ديوان به مسئوليت بين المللي است. طبق مفهوم مخالف رأي ديوان اگر ديوان عمل اروگوئه را متخلفانه اعلام مي كرد آرژانتين حق درخواست اعاده وضع به حال سابق را داشت لذا رويكرد ديوان به عمل اروگوئه مسئوليت ناشي از تقصير يا قصور بوده است و نه مسئوليت ناشي از اعمال منع نشده. علت اين امر وجود يك تعهد قراردادي ميان اروگوئه و آرژانتين بوده است با اين حال مرزهاي ميان اعمال منع شده و منع نشده بسيار مبهم است چرا كه هر عمل خلافي پيش از خود سلسله اعمال مجازي را به دنبال داشته است. البته بايد توجه داشت تناسب و عدم تحميل فشار بيش از حد به متخلف دو شرط اعاده وضع به حال سابق است كه معمولاً در تعهدات زيست محيطي با فقدان اين دو شرط مواجهيم.
همانطور كه ديوان در قضيه مشروعيت سلاحهاي هسته اي بيا نداشت محيط زيست "روزانه" در معرض تهديد است و اين ديوان تنها در طول فعاليت 65 ساله خود با 4 موضوع محيط زيستي بطور مستقيم درگير شده است يعني به طور ميانگين هر شش هزار روز يك پرونده! اين واقعيت كه خود تهديدي مضاعف براي حمايت از محيط زيست است لزوم ايجاد سازوكارهاي اجباري با صلاحيت وسيع در محيط زيست را نشان مي دهد.
منابع
1. ICJ Rep., Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay) Summary of the Judgment of 20 April 2010
2. Tim Stephans, International Courts and Environmental Protection, Cambridge Press, 2009.
3. Roberto Luchi, Ariel Llorente, Rules Of Entanglement: The River Uruguay’s Pulp Mills International Dispute: A Case Study, IAE. Escuela de Dirección de Negocios, Universidad Austral, Mariano Acosta S/N y Ruta Nacional No. 8, Derqui, (B1629WWA), Pilar, Provincia de Buenos Aires Argentina…
4. Dr. Jorge E. Viñuales, The Contribution Of The International Court Of Justice To The Development Of International Environmental Law: A Contemporary Assessment, ????
5. Taru Salmenkari, Direct Democracy in an Environmental Movement: Argentine Asambleas in the Uruguay River Pulp Mill Controversy, El Norte – Finnish Journal of Latin American Studies, 2007.
6. Michael K. Lee, The Uruguay Paper Pulp Mill Dispute: Highlighting the Growing Importance of NGOs and Public Protest in Enforcement of Internatioanl Environmental Law, Sustainable Development Law & Policy, No. 71, 2007.